本周，大國(guó)外交與多邊舞臺(tái)再迎高潮。而在大洋彼岸，美國(guó)評(píng)論人士稱(chēng)，總統(tǒng)特朗普正迎來(lái)一個(gè)節(jié)點(diǎn)密布、挑戰(zhàn)重重的九月。
此前，他給俄烏領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)下推進(jìn)和平進(jìn)程的“兩周之約”（即本月初前），但截至目前，俄烏談判仍未見(jiàn)突破。與此同時(shí)，他不僅要在本月底前與國(guó)會(huì)“掰扯”預(yù)算談判，以避免聯(lián)邦政府“關(guān)門(mén)”，還需應(yīng)對(duì)聯(lián)邦上訴法院的一樁關(guān)稅官司。
內(nèi)外壓力交織下，特朗普如何拆解這一連串“九月難題”，成為外界關(guān)注的焦點(diǎn)。
預(yù)算之爭(zhēng)
當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月2日，美國(guó)國(guó)會(huì)結(jié)束為期一個(gè)多月的夏季休會(huì)，首要任務(wù)便是應(yīng)對(duì)9月30日的聯(lián)邦政府資金到期限：兩黨議員必須迅速啟動(dòng)支出談判，否則聯(lián)邦政府將在本財(cái)年結(jié)束時(shí)陷入停擺。盡管共和黨掌控參眾兩院，但通過(guò)支出協(xié)議仍需民主黨支持，而今年的談判難度遠(yuǎn)超以往。
“這就像徒手攀登光滑的峭壁，手里的裝備明顯不足。”共和黨策略師朗·邦吉恩直言，今年政府關(guān)門(mén)的可能性很高。
雪上加霜的是，上周特朗普政府通過(guò)罕見(jiàn)的“口袋撤銷(xiāo)”手段，單方面取消約49億美元的對(duì)外援助資金。這一做法不僅觸發(fā)兩黨議員強(qiáng)烈不滿(mǎn)，部分民主黨人更警告，此舉既侵犯國(guó)會(huì)財(cái)政權(quán)力，也違背此前達(dá)成的預(yù)算協(xié)議，可能成為9月底政府關(guān)門(mén)的 “導(dǎo)火索”。
除了預(yù)算之爭(zhēng)，國(guó)會(huì)復(fù)會(huì)還牽出兩個(gè)關(guān)鍵議題。
其一，愛(ài)潑斯坦檔案爭(zhēng)議再起。司法部已將相關(guān)檔案提交至眾議院監(jiān)督委員會(huì)，議員本周將發(fā)起請(qǐng)?jiān)?，推?dòng)眾議院表決是否公開(kāi)檔案。
其二，特朗普對(duì)華盛頓特區(qū)警權(quán)的緊急接管將于9月10日到期。盡管他在首都臨時(shí)部署國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)無(wú)時(shí)間限制，但要延長(zhǎng)授權(quán)，仍需眾參兩院通過(guò)聯(lián)合決議。
中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授刁大明分析，隨著本財(cái)年臨近尾聲，兩黨必須就政府撥款展開(kāi)談判，表面上看是“資金使用”之爭(zhēng)，本質(zhì)則是“資源分配”之爭(zhēng)。特朗普政府現(xiàn)有政策能否延續(xù)到新財(cái)年，關(guān)鍵取決于預(yù)算能否獲國(guó)會(huì)確認(rèn)。
“按往年經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政博弈不是‘有或無(wú)’的對(duì)立，更多是‘多與少’的拉鋸。”他舉例，國(guó)防預(yù)算增減幅度、對(duì)外援助削減比例等，都是兩黨動(dòng)態(tài)博弈的結(jié)果，具體立場(chǎng)會(huì)隨后續(xù)互動(dòng)調(diào)整。
至于“政府關(guān)門(mén)”的風(fēng)險(xiǎn)，刁大明認(rèn)為，特朗普未必會(huì)“將關(guān)門(mén)武器化”?？紤]到他對(duì)立法機(jī)構(gòu)的控制力，新財(cái)年預(yù)算大概率仍會(huì)按其政策議程推進(jìn)，只是在一些重大爭(zhēng)議議題上政府可能需要作出妥協(xié)。
圍繞國(guó)會(huì)另外兩項(xiàng)議題，刁大明判斷，爭(zhēng)議程度相對(duì)有限。
盡管兩黨內(nèi)部就愛(ài)潑斯坦檔案問(wèn)題態(tài)度不一，但多數(shù)議員傾向低調(diào)處理，以避免觸及兩黨敏感利益。加之特朗普掌控眾議院議程，整體局勢(shì)可控，檔案大規(guī)模公開(kāi)可能性不大。
針對(duì)華盛頓警察局的接管事宜，總統(tǒng)在首都區(qū)域內(nèi)調(diào)動(dòng)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)是其固有權(quán)力，爭(zhēng)議核心僅圍繞“是否有調(diào)動(dòng)的必要”。國(guó)會(huì)雖可能握有審查權(quán)，卻不太可能主動(dòng)介入此事。
外交僵局
自8月15日美俄阿拉斯加峰會(huì)以來(lái)，特朗普一直著力推動(dòng)俄烏?；?。8月21日，他更是給俄總統(tǒng)普京與烏總統(tǒng)澤連斯基設(shè)下“兩周期限”，要求雙方采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)。但截至目前，俄烏談判仍陷僵局。
特朗普雖未明確下一步行動(dòng)，但曾表態(tài)拒絕對(duì)俄羅斯追加制裁，僅含糊表示“兩周后就會(huì)知道該怎么做”。
在刁大明看來(lái)，特朗普所謂的“兩周期限”隨意性強(qiáng)，對(duì)談判的推動(dòng)作用有限。阿拉斯加峰會(huì)已過(guò)去多日，外交氣氛漸趨平淡。對(duì)特朗普而言，9月的外交重心恐怕并不在烏克蘭，他計(jì)劃于17日至19日對(duì)英國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)。
這是近代美國(guó)總統(tǒng)首次獲邀對(duì)英國(guó)進(jìn)行第二次國(guó)事訪問(wèn)，行程包括參加由英國(guó)國(guó)王查爾斯三世在溫莎城堡主辦的國(guó)宴等。
“英國(guó)兩次給予高規(guī)格待遇，既是迎合特朗普對(duì)‘皇室儀式感’的偏好，也是為了在‘脫歐’后的歐洲格局中，維持美英特殊關(guān)系以鞏固自身影響力?！钡蟠竺髦赋觯绹?guó)則希望借助英國(guó)的“支點(diǎn)作用”，推進(jìn)其對(duì)歐議程，雙方本質(zhì)是“互相借力”。
此外，本月開(kāi)幕的聯(lián)合國(guó)大會(huì)可能也將成為特朗普的“外交窗口”。盡管他歷來(lái)對(duì)多邊機(jī)制興趣寥寥，但刁大明認(rèn)為，作為東道主，特朗普可能將聯(lián)大作為杠桿，推進(jìn)雙邊互動(dòng)或進(jìn)行政策表達(dá)，比如拒絕向計(jì)劃參會(huì)的巴勒斯坦官員發(fā)放簽證等。
關(guān)稅爭(zhēng)論
9月伊始，特朗普的關(guān)稅政策也迎來(lái)新一輪法律挑戰(zhàn)。自重返白宮后，他一直寄望利用這一政策促進(jìn)美國(guó)制造業(yè)發(fā)展并減少赤字。
然而上周，美國(guó)聯(lián)邦上訴法院裁定，其依據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）推出的“對(duì)等關(guān)稅”非法。不過(guò)，法院允許關(guān)稅繼續(xù)執(zhí)行至10月14日，為政府上訴預(yù)留時(shí)間。
可以預(yù)見(jiàn)，這場(chǎng)司法博弈將延伸至最高法院，其結(jié)果不僅關(guān)乎特朗普貿(mào)易議程的未來(lái)，也將影響其擴(kuò)大總統(tǒng)行政權(quán)的努力。
不過(guò)，即便最高法院受理此案并安排聽(tīng)證，年底前想要得出結(jié)論，可能性并不大。
刁大明指出，盡管上述裁決明確指出特朗普使用IEEPA推行關(guān)稅“違背立法本意”，但司法糾正仍存在兩個(gè)局限。
一是滯后效應(yīng)：即便特朗普最終敗訴，關(guān)稅也會(huì)存在緩沖期，影響力不會(huì)立即消失。
二是路徑規(guī)避：特朗普可改用其他貿(mào)易法案繼續(xù)推進(jìn)類(lèi)似關(guān)稅，形成“打地鼠式”規(guī)避，司法修正難以從根本上阻斷其政策路徑。
“碎片”圖景
從1月20日至今，特朗普新政府執(zhí)政已逾七個(gè)月，政治節(jié)奏正悄然變化。
刁大明指出，按照美國(guó)政治規(guī)律，三四季度交替之際，政府會(huì)面臨新財(cái)年預(yù)算等更多壓力，執(zhí)政環(huán)境不如上半年寬松。這是幾乎每位總統(tǒng)都會(huì)經(jīng)歷的“季節(jié)律動(dòng)”。
回顧特朗普第二任期開(kāi)局，一幅“復(fù)雜、失衡、碎片化”的圖景慢慢浮現(xiàn)。刁大明從特朗普?qǐng)?zhí)政和美國(guó)政治兩個(gè)維度進(jìn)行觀察。
就特朗普而言，呈現(xiàn)“內(nèi)強(qiáng)外弱”的執(zhí)政態(tài)勢(shì)，整體并非特別艱困，但處境格外復(fù)雜。
國(guó)內(nèi)政策上，特朗普政府主導(dǎo)性強(qiáng)，幾乎“一家獨(dú)大”。民主黨陣營(yíng)受擠壓、國(guó)會(huì)愈發(fā)“特朗普化”、聯(lián)邦政府與藍(lán)州對(duì)立升溫、司法糾正滯后無(wú)力……這種局面或要到明年中期選舉才可能逆轉(zhuǎn)。
對(duì)外事務(wù)上，特朗普政府施政乏力，單邊主義和交易思維在俄烏、加沙問(wèn)題上頻頻碰壁，競(jìng)選承諾未見(jiàn)落實(shí)；關(guān)稅政策還引發(fā)外界對(duì)世界經(jīng)濟(jì)前景的普遍擔(dān)憂(yōu)。
正因如此，特朗普民調(diào)數(shù)據(jù)較第一任期并無(wú)好轉(zhuǎn)，民眾對(duì)其解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的滿(mǎn)意度低，對(duì)未來(lái)通脹和經(jīng)濟(jì)的擔(dān)憂(yōu)加劇。
從美國(guó)政治深層看，司法制衡失效與國(guó)家治理碎片化問(wèn)題日益嚴(yán)重。
一方面，自上世紀(jì)90年代起，司法體系“黨爭(zhēng)化”趨勢(shì)加劇。法官因提名政黨不同，呈現(xiàn)自由派或保守派傾向，常對(duì)對(duì)立黨派政府采取司法行動(dòng)。
特朗普上臺(tái)后，面對(duì)大量需介入的政策議題，法院因無(wú)法代行政部門(mén)制定政策，只能“維持法律體面、縱容政策效果”，制衡功能滯后無(wú)力，進(jìn)一步凸顯特朗普“帝王式總統(tǒng)”特征。
另一方面，受黨爭(zhēng)激化影響，“兩個(gè)美國(guó)”的對(duì)決已從藍(lán)州與紅州的“平行對(duì)立”，演變?yōu)槁?lián)邦政府與藍(lán)州的“垂直對(duì)抗”，其間還夾雜政治人物的利益算計(jì)，分層對(duì)峙、碎片間對(duì)峙感愈發(fā)尖銳。
以往，多元群體尚可通過(guò)達(dá)成共識(shí)讓政治碎片形成合力；如今，碎片間的牽制因素增多、發(fā)展脈絡(luò)復(fù)雜，“多元合一”的可能性愈發(fā)渺茫。
（編輯郵箱：ylq@jfdaily.com）
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